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湖南省人大法制委员会 湖南省人大教科文卫委员会 湖南省教育厅 关于印发《〈湖南省中小学校幼儿园规划建设条例〉释义》的通知
www.hnedu.gov.cn 发布时间:2016年07月28日 08:41 浏览数:655

湖南省人大法制委员会文件湖南省人大教科文卫委员会湖南省教育厅

湘教发〔201644


湖南省人大法制委员会

湖南省人大教科文卫委员会 湖南省教育厅

关于印发《〈湖南省中小学校幼儿园

规划建设条例〉释义》的通知

各市州、县(市、区)人大法制委员会、教科文卫委员会,各市州、县(市、区)教育(体)局,省直各单位:

为了宣传贯彻实施《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》,切实规范中小学校、幼儿园规划建设工作,保障适龄儿童、少年按标准班额就近入园、入学,我们组织编写了《〈湖南省中小学校幼儿园规划建设条例〉释义》。现印发给你们,请认真组织学习。请各级教育部门主动向本级人民政府汇报,并与规划、建设等部门沟通衔接,积极做好贯彻落实工作。省里将在适当时候开展执法检查。

湖南省人大法制委员会       湖南省人大教科文卫委员会

2016725


《湖南省中小学校幼儿园

规划建设条例》释义

第一条 【立法目的与依据】为加强中小学校、幼儿园规划和建设工作,促进教育事业健康发展,根据《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国城乡规划法》和其他有关法律、行政法规,结合本省实际,制定本《条例》。

【释义】本条是关于立法目的和立法依据的规定。

一、立法过程。2013年初,省教育厅成立了专门起草工作小组,在认真收集资料、实地调研和专家论证的基础上起草了《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》(以下简称《条例》初稿),并书面征求了财政、发展和改革、住房和城乡建设、国土资源、审计、地税等省直部门意见。经过多次研究论证和反复修改,八易其稿,形成了《条例(送审稿)》,于201412月报送省政府审查。2015421,省政府法制办下发了《关于公开征求〈湖南省中小学校幼儿园规划建设条例征求意见稿)〉意见的通知》,面向社会各界人士广泛征求意见。2015714,省政府第55次常务会议通过《条例(草案)》,决定提请省人大常委会审议。经省十二届人大常委会第十八、十九、二十一次会议三次审议,《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》于2016330表决通过,自201671施行。

二、立法目的。制定本《条例》的目的,有以下几个方面:

()加强中小学校、幼儿园规划和建设工作。这是制定本《条例》的直接目的,主要包含三个方面,一是科学编制专项规划,落实有关法律法规。《中华人民共和国义务教育法》、《湖南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》第三章分别对义务教育学校规划与建设做了明确要求,但规定不够详细,操作难度大,需要专门法规来加以落实。《条例》中详细规定了中小学校、幼儿园布局专项规划的编制主体和程序,以及城区中小学校、幼儿园布局规划的标准,不仅适应新型城镇化发展的需要和人民群众对优质教育资源日益增长的要求,更是落实有关法律法规的需要。二是强化政府主体责任,开启追责新机制。《条例》中明确规定了人民政府应当根据中小学校、幼儿园布局专项规划和控制性详细规划,有计划地建设中小学校、幼儿园,落实中小学校、幼儿园建设职责,解决“大班额”、入学难等问题。《条例》还规定了各级人民政府及其有关部门违反本《条例》行为的追责办法。三是规范建设程序,开辟配建途径。为依法预留和保护教育用地,按计划及时建设好中小学校、幼儿园,保障适龄少年儿童就近入学、入园,《条例》中优化了中小学校、幼儿园的建设程序,详细规定了年度建设计划、资金保障以及建设项目办理手续,优化了中小学校、幼儿园的供地方式,规定不同性质的中小学校、幼儿园可以采取不同的供地方式,并规范了富余资产管理方式,开辟了中小学校、幼儿园配建的新途径。

()促进教育事业健康发展。规划与建设好学校是教育强省的重要和关键工作,学校的科学规划与建设决定着教育的科学发展。当前,我省教育强省工作稳步推进,但是城区中小学校、幼儿园存在规划不合理、规划随意改动等现象,制约我省教育的科学发展,严重影响了我省教育强省工作推进步伐。科学规划、合理布局,保护中小学校、幼儿园建设用地,促进教育事业的发展,是制定本《条例》的主要目的;优良的校园规划、合格的建设质量、齐全的配套设施等是促进教育事业健康发展的基本前提。本《条例》的颁布实施为优先发展教育提供了法律保障,也为完善学校布局规划提供了契机,保证了教育在经济和社会中的战略地位和作用;也有利于城市的协调发展,改善教育资源分配不合理的现状,让更多的学生能够接受更优质的教育,使我省中小学校、幼儿园规划建设迈入依法治理新时期,促进教育事业健康发展。

三、立法依据。本《条例》以《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国城乡规划法》等法律及相关的行政法规为法律依据,并借鉴了外省市中小学校、幼儿园规划建设管理具体工作和立法工作的有益做法。此外,本省实际也是制定本《条例》的事实依据。改革开放以来,我省中小学校、幼儿园规划建设的工作实践和积累下来的经验教训,为中小学校、幼儿园规划建设立法奠定了坚实基础。

四、适用范围。本省行政区域内中小学校、幼儿园的规划建设及其管理适用本《条例》。本《条例》所称中小学校、幼儿园是指各级人民政府和社会力量依法举办的小学、普通初级中学、九年一贯制学校、普通高级中学、完全中学和幼儿园。

第二条 【基本原则】 中小学校、幼儿园规划和建设应当遵循城乡统筹、科学规划、合理布局、就近入学的原则,保证中小学校、幼儿园的规划和建设与城乡发展、人口增长相适应。

【释义】本条是关于中小学校、幼儿园规划和建设工作的基本原则的规定。

一、遵循城乡统筹原则。这是加强中小学校、幼儿园规划和建设应当遵循的首要原则。在制定和实施中小学校、幼儿园规划的过程中,要从宏观上统筹城市、镇、乡和村庄的发展,着力同步推进城乡中小学校、幼儿园的规划建设工作,特别是要加大对农村教育发展的扶持力度,促进城乡适龄儿童、少年均衡地享受教育服务,形成城乡、区域教育协调互动发展机制。同时,从微观上考量城乡中小学校、幼儿园的规划布局、基础设施建设等,因地制宜,制定合适标准。本《条例》根据这一原则在第六条、第七条分别从城区、农村两个方面规定了中小学校、幼儿园规划配套标准和布局要求,在综合考虑各地实际情况的基础上,促进均衡化发展。

二、遵循科学规划原则。编制规划是中小学校、幼儿园规划建设的逻辑起点,也是本《条例》的重要目的。《国家新型城镇化规划(20142020年)》明确提出“优化学校布局和建设规模,合理配置中小学和幼儿园资源”,在《中华人民共和国城市规划法》、《湖南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》等法律法规中,对学校规划也作了相应规定。遵循这一原则应从四个方面把握:(1)确定住房和城乡建设、国土资源、教育等部门在中小学校、幼儿园规划中的职责和分工明确具体法律责任;(2)符合城市总体规划的要求,并注意与控制性详细规划的关系;(3)在人口规模总量的基础上设立规划建设标准,明确中小学校、幼儿园的服务半径;(4)根据入学入园总量,设定生均用地标准。

三、遵循合理布局原则。中小学校、幼儿园合理布局既是落实科学发展观、推进义务教育均衡发展的要求,也是培养优秀人才的需要。这一原则至少包括以下三个方面:(1)合理确定学校布局和服务半径,满足学生就近入学、方便入学的需求;(2)合理确定学校选址,严格控制学校周边规划建设,确保学生健康安全就学;(3)编制合理的校园总体规划,按照教学区、体育运动区、生活区等不同功能要求进行布局,以更好地保障学生的学习、生活和安全。

四、遵循就近入学原则。《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定:“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学。” 这项规定明确了适龄儿童、少年就近入学的权利,及地方各级政府保障适龄儿童、少年就近入学权利的职责。近年来,由于城镇化进程的加快推进,城市土地资源日趋紧张,城市学位资源少的问题日益凸显,全省各地不同程度地出现“大校额”、“大班额”问题。随着农村适龄入学儿童的减少, 调整学校布点、大规模撤点并校的出发点是希望集中优质教育资源、提高办学效率,但是盲目撤点会导致结果适得其反。因此,在加强中小学校、幼儿园规划建设工作时,要高度重视中小学校、幼儿园专项规划和编制,正确处理好提高教育质量与方便学生就近入学的关系,严格按规划配建中小学校、幼儿园以及相关教育附属设施,规范学校撤并程序,努力满足适龄儿童、少年就近接受良好义务教育的需求。

第三条   【政府职责】县级以上人民政府应当加强本行政区域内中小学校、幼儿园规划和建设工作,将其纳入国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。

县级以上人民政府教育、规划部门负责中小学校、幼儿园规划建设的具体工作,加强督促检查;住房和城乡建设、发展和改革、财政、国土资源、公安等部门应当按照各自职责做好中小学校、幼儿园规划和建设有关工作。

【释义】本条是关于中小学校、幼儿园规划建设管理体制的规定。

一、强化县级以上人民政府的规划建设主体责任。县级以上人民政府具体包括省、市、县三级人民政府,其主体责任既包括规划工作,也包括建设工作,并将本行政区域内中小学校、幼儿园规划工作纳入国民经济和社会发展规划、土地用总体规划和城乡规划。

二、明确县级以上人民政府相关部门的工作职责。县级以上人民政府教育部门负责中小学校、幼儿园规划建设的具体工作,根据本行政区域的人口和社会经济发展状况,配合规划部门做好中小学校、幼儿园布局专项规划的编制工作,有计划地建设中小学校、幼儿园,确保本行政区域内适龄儿童、少年按标准班额就近入园、入学,并加强督促检查。规划部门负责牵头组织教育、卫生和计划生育等部门编制中小学校、幼儿园布局专项规划,并根据中小学校、幼儿园布局专项规划内容,编制控制性详细规划,在空间上落实中小学校、幼儿园建设用地;指导乡镇人民政府编制镇规划、乡规划,对乡镇的中小学校、幼儿园进行合理布点,并征求教育部门的意见。

县级以上人民政府其他有关行政主管部门,应当按照各自职责,负责中小学校、幼儿园规划建设的相关监督管理工作。住房和城乡建设部门负责中小学校、幼儿园建设工程质量和安全的监督管理工作;发展和改革部门在组织制定国民经济和社会发展规划时,应当充分考虑中小学校、幼儿园规划建设的需求和需要,将中小学校、幼儿园规划建设纳入国民经济和社会发展规划,使中小学校、幼儿园建设与国民经济和社会发展相适应。同时,负责中小学校、幼儿园建设事业投资立项、招标投标的业务指导和监督;财政部门负责对中小学校、幼儿园事业的政府资金投入和预算管理工作,以及对相关财政资金进行监督管理;国土资源部门负责对中小学校、幼儿园事业项目用地的审批进行监督管理;公安部门负责中小学校、幼儿园规划建设项目及学校周边的治安管理和公共秩序维护工作;人口和计划生育部门负责研究人口发展战略,预测未来人口发展趋势,科学测算每千人口的入学、入园人数。

中小学校、幼儿园规划建设事业是教育事业的一个重要组成部分,除上述有关部门明确履行各项职责外,还可能涉及本条未列入的其他政府部门,实际工作中这些部门都应当依照有关法律、法规和政府“三定”方案的规定履行好各自职责。

三、本条的法律依据。《中华人民共和国义务教育法》规定:“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。县级以上人民政府教育行政部门具体负责义务教育实施工作;县级以上人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责义务教育实施工作。”

第四条 【规划编制】设区的市、县(市)人民政府规划部门应当会同教育部门组织编制中小学校、幼儿园布局专项规划,经本级人民政府批准后报同级人民代表大会常务委员会备案。

中小学校、幼儿园布局专项规划不得擅自变更。因公共利益确需变更的,应当按照前款规定的程序报批和备案。

镇规划、乡规划应当包括中小学校、幼儿园等公共服务设施布局的内容。

【释义】本条是关于中小学校、幼儿园规划编制主体和程序的规定。

一、明确中小学校、幼儿园规划编制主体是县级以上人民政府的规划部门和教育部门。县级以上人民政府指设区的市、县(市)人民政府。

二、强化中小学校、幼儿园规划编制的程序。1)县级以上人民政府规划部门会同教育部门共同组织编制中小学校、幼儿园布局专项规划,也就是说,中小学校、幼儿园布局专项规划编制工作应当由规划部门牵头,再会同教育部门共同进行。(2)中小学校、幼儿园布局专项规划经过本级人民政府批准后再报同级人民代表大会常务委员会备案。根据《中华人民共和国城乡规划法》和我省城乡规划法实施办法的有关规定,中小学校、幼儿园布局专项规划的组织编制主体是城市人民政府的城乡规划和教育主管部门;其编制依据是城市总体规划;其审批程序是城乡规划主管部门组织编制完成后,报本级人民政府批准。考虑到该专项规划应当依据城市总体规划进行编制,为防止城乡规划、教育主管部门在编制过程中,违反城市总体规划或者任意改变城市总体规划确定的各项指标。本《条例》同时要求本级人民政府在批准中小学校、幼儿园布局专项规划后,还应当同时报同级人民代表大会常务委员会备案。这是因为本级人大常委会在城市总体规划制定过程中进行了审议,并且城市总体规划也依据人大常委会组成人员的审议意见进行了修改完善,人大常委会有权也应当对城市总体规划的具体落实进行监督。这有利于人大常委会全面了解城市总体规划、各类专项规划的制定和实施情况,有利于人大常委会加强对中小学校、幼儿园规划工作的监督,有利于进一步推动中小学校、幼儿园规划工作的。

三、强调中小学校、幼儿园布局专项规划不得擅自变更专项规划确因公共利益需变更的,应当由原规划部门会同教育部门报请所属人民政府批准,并报同级人民代表大会常务委员会备案。因公共利益确需变更的情形包括:(1)国防设施建设和外交的需要;(2)国家重点扶持并纳入规划的能源、交通、水利等公共事业的需要;(3)国家重点扶持并纳入规划的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(4)法律、行政法规和国务院规定的其他公共利益的需要。

四、明确学校规划城乡一体的要求。特别指出镇规划、乡规划应当包括中小学校、幼儿园等公共服务设施布局的内容。

五、本条的法律依据和政策参考。1)《中华人民共和国义务教育法》第十五条:“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素,按照国家有关规定,制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的,应当与居民区的建设同步进行。”(2)《中华人民共和国城乡规划法》第十七条:“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括:城市、镇的发展布局,功能分区,用地布局,综合交通体系,禁止、限制和适宜建设的地域范围,各类专项规划等。”(3)《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(国办发〔201248):“县级人民政府要制定农村义务教育学校布局专项规划,合理确定县域内教学点、村小学、中心小学、初中学校布局,以及寄宿制学校和非寄宿制学校的比例,保障学校布局与村镇建设和学龄人口居住分布相适应,明确学校布局调整的保障措施。”(4)《中共湖南省委 湖南省人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》(湘发〔201015号)规定,“规范义务教育学校建设和布局调整程序。市州、县市区人民政府要根据城乡人口变化和城镇化进程,适时制定义务教育学校建设和布局调整规划,并报同级人大审议通过后实施。”

第五条 【规划编制总体要求】编制中小学校、幼儿园布局专项规划应当综合考虑本行政区域规划居住的人口容量、分布以及交通、环境和城镇化进程等因素。设区的市、县(市、区)人民政府应当按照国家和省有关规定,结合本地实际,科学确定中小学校、幼儿园的布局、服务半径、数量和规模。

设区的市、县(市、区)人民政府应当组织教育、卫生和计划生育、统计等部门科学测算本行政区域内每千人口的入学、入园人数,作为编制中小学校、幼儿园布局专项规划的依据。

【释义】 本条是关于编制中小学校、幼儿园布局专项规划依据的规定。

一、编制中小学校、幼儿园布局专项规划应当综合考虑本行政区域规划居住的人口容量、分布以及交通、环境和城镇化进程等因素。

中小学校、幼儿园布局专项规划的编制整体上要遵循本《条例》第二条所明确的“城乡统筹、科学规划、合理布局、就近入学”的原则,要“保证中小学校、幼儿园的规划和建设与城乡发展、人口增长相适应”。为落实上述原则要求,确保孩子们“有园上、有学上”、“上好园、上好学”,科学合理地编制中小学校、幼儿园布局专项规划,应当综合考虑本行政区域规划居住的人口容量、分布以及交通、环境和城镇化进程等。

二、设区的市、县(市、区)人民政府应当按照国家和省有关规定,结合本地实际,科学确定中小学校、幼儿园的布局、服务半径、数量和规模。针对中小学校、幼儿园的布局、服务半径和规模,国家和省里的法律、行政法规以及规范性文件作了一些相关规定。

1、《中华人民共和国义务教育法》第十五条规定:“县级以上地方人民政府根据本行政区域内居住的适龄儿童、少年的数量和分布状况等因素,按照国家有关规定,制定、调整学校设置规划。新建居民区需要设置学校的,应当与居民区的建设同步进行”。

2、《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(国办发〔201248号)“农村义务教育学校布局的总体要求”中规定,“农村义务教育学校布局,要适应城镇化深入发展和社会主义新农村建设的新形势,统筹考虑城乡人口流动、学龄人口变化,以及当地农村地理环境及交通状况、教育条件保障能力、学生家庭经济负担等因素,充分考虑学生的年龄特点和成长规律,处理好提高教育质量和方便学生就近上学的关系,努力满足农村适龄儿童少年就近接受良好义务教育需求”;“科学制定农村义务教育学校布局规划”中规定,“县级人民政府要制定农村义务教育学校布局专项规划,合理确定县域内教学点、村小学、中心小学、初中学校布局,以及寄宿制学校和非寄宿制学校的比例,保障学校布局与村镇建设和学龄人口居住分布相适应,明确学校布局调整的保障措施”。

3、《中共湖南省委湖南省人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》(湘发〔201015号)“依法实施义务教育学校建设和布局调整”中规定,“4.落实就近入学规定。义务教育学校要按学生就近入学要求设置,在综合考虑人口密度、学生来源、地形地貌、能源、交通、环境等因素后,原则上城市小学、初中分别按服务半径1.5公里和2公里设置,农村小学、初中分别按服务半径2.5公里和3公里设置”。

4、考虑到城乡差别和各市州区域差别,为避免“一刀切”的规定方式可能带来的不合各地实情的弊病,本《条例》没有对中小学校、幼儿园的服务半径、数量和规模等作出硬性统一的规定。对此问题,国家和省里的规定也多是些原则性规定,各设区的市、县(市、区)人民政府应根据本《条例》的立法精神,在遵循本《条例》第二条的原则规定,综合考虑本条规定的相关因素的前提下,按照包括上述法律和规范性文件在内的国家和省里的相关规定,结合本地实际,科学确定中小学校、幼儿园的布局、服务半径、数量和规模。

三、设区的市、县(市、区)人民政府应当组织教育、卫生和计划生育、统计等部门科学测算本行政区域内每千人口的入学、入园人数,作为编制中小学校、幼儿园布局专项规划的依据。千人指标是指每千人指标居民中的幼儿园、小学生、初中生、高中生(含中职)学生数。千人指标的高低,直接反应特定区域内学生生源总量的大小,也影响着学校在特定区域布局中的空间密度。在中小学校、幼儿园的布局专项规划的编制当中,千人指标是一个不可或缺的重要依据。《条例》中并没有对其作出具体的规定,主要是基于以下考虑:一是从国家政策来考虑,新型城镇化的不断推进、建制镇和小城市落户限制的全面放开、全面二胎等政策的实施,各市州、县市区千人指标是不固定的;二是从实际在校生人数和人口出生率两个维度测算,全省和各市州、县市区每千人口中的入园入学人数也存在一定差异。

考虑到千人指标是中小学校、幼儿园的布局专项规划的编制当中不可或缺的关键依据,为避免其缺失带来的被动,所以特别规定设区的市、县(市、区)人民政府应当组织教育、卫生和计划生育、统计等部门科学测算本行政区域内每千人口的入学、入园人数。这是《条例》直接对设区的市、县(市、区)人民政府以及教育、卫生和计划生育、统计等部门规定的职责和义务。

第六条 【城市居民住宅区学校规划配套标准】设区的市、县(市、区)人民政府进行新区开发、旧城改造应当配套建设中小学校、幼儿园。

规划建设一万人以上居民住宅区的,应当规划配置幼儿园、小学;规划建设三万人以上居民住宅区的,还应当规划配置初中;规划建设八万人以上居民住宅区的,还应当规划配置普通高中。规划配置中小学校、幼儿园的数量、规模应当符合国家相关规定。

规划建设的住宅区居民数量未达到前款规定的标准,但需要承担周边区域适龄儿童、少年入园、入学需求的,也应当相应规划配置中小学校、幼儿园。

设区的市、县(市、区)人民政府可以根据本地实际,合理确定居民住宅区中小学校、幼儿园的规划配置标准,但不得低于本条第二款规定的标准。

【释义】本条是关于住宅区配置中小学校、幼儿园标准的规定。

一、设区的市、县(市、区)人民政府进行新区开发、旧城改造应当配套建设中小学校、幼儿园。新区开发、旧城改造配套建设中小学校、幼儿园是保证学校、幼儿园的有效供给和学生就近入学的重要措施。对于配套建设中小学校、幼儿园的要求,国家和我省已有一些法规、规章和政策规范性文件作出相应规定。

1、《城市房地产开发经营管理条例》规定:“房地产开发项目的开发建设应当统筹安排配套基础设施”,其中的“配套基础设施”除道路、水电等基础设施外,也应包括中小学校和幼儿园。

2、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔201041号):“城镇小区没有配套幼儿园的,应根据居住区规划和居住人口规模,按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用”。

3、《中共湖南省委湖南省人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》(湘发〔201015号)规定,“建设城镇居民小区,应根据需要,按照城乡规划、义务教育学校设置规划的要求,同步设计、同步建设、同步投入使用相应规模的学校”。

二、规划建设一万人以上居民住宅区的,应当规划配置幼儿园、小学;规划建设三万人以上居民住宅区的,还应当规划配置初中;规划建设八万人以上居民住宅区的,还应当规划配置普通高中。规划配置中小学校、幼儿园的数量、规模应当符合国家相关规定。对于住宅区规划配置幼儿园、小学、初中和普通高中的标准,根据建设部《城市居住区规划设计规范》(GB 5018093)的规定,在城市居住区,组团(10003000人)宜配建托儿所;小区(1000015000人)应配建托儿所、幼儿园、小学;居住区(3000050000人)还应当配建中学。

为保证上述规定得到落实,本《条例》分1万、3万和8万共3个档次对规划建设住宅区相应规划配置幼儿园、小学、初中和普通高中作出规定。具体包括:规划建设一万人以上居民住宅区的,应当规划配置幼儿园、小学;规划建设三万人以上居民住宅区的,除规划配置幼儿园、小学外,还应当规划配置初中;规划建设八万人以上居民住宅区的,除规划配置幼儿园、小学、初中外,还应当规划配置普通高中。

为了防止规划配置的中小学校、幼儿园的数量、规模不够,引发学位紧张、“大班额”现象,《条例》特别规定,“规划配置中小学校、幼儿园的数量、规模应当符合国家相关规定。”

实际情况中,如果规划建设住宅区的居民人数没有达到1万,但需要承担周边区域适龄儿童、少年入园、入学需求的,也应当统筹考虑相应规划配置中小学校、幼儿园。这种情形下,周边区域的居民其实应视同规划建设的住宅区的居民。

三、设区的市、县(市、区)人民政府可以根据本地实际,合理确定居民住宅区中小学校、幼儿园的规划配置标准,但不得低于上述法律法规规定的标准。本《条例》关于规划建设住宅区配置规划中小学校、幼儿园的配建标准是最低标准。为了给市州留下空间,《条例》特别授权设区的市、县(市、区)人民政府可以根据本地实际,在不低于本条第二款规定的标准的前提下,合理确定居民住宅区中小学校、幼儿园的规划配置标准。

第七条 【农村学校布局】设区的市、县(市、区)人民政府应当按照国家和省有关规定,结合本地实际,科学确定农村中小学校布局,合理设置教学点或者设置寄宿制学校。

设区的市、县(市、区)人民政府应当合理布局农村幼儿园,完善乡镇、村学前教育网络。

【释义】本条是关于农村中小学校、幼儿园布局的规定。

一、农村中小学校布局要在法律法规框架内,因地制宜,科学确定。近年来,随着我国进城务工人员随迁子女逐年增加、农村人口出生率持续降低,学龄人口不断下降,中小学校的布局带来不少新情况、新问题。不少地方对农村中小学布局进行了相应调整和撤并。这一方面改善了农村中小学办学条件,优化了教师队伍配置,提高了办学效益和办学质量。但另一方面,由于农村中小学学校大幅减少,导致部分学生上学路途变远、交通安全隐患增加,学生家庭经济负担加重,同时农村寄宿制学校不足、一些城镇学校班额过大等问题。有的地方在学校撤并过程中,规划方案不完善,操作程序不规范,保障措施不到位,影响了农村教育的健康发展。

为规范农村中小学布局,国家和省里出台了一些政策和法规进行调整。国家层面,《国务院办公厅关于规范农村义务教育学校布局调整的意见》(国办发〔201248号)规定,“农村义务教育学校布局要保障学生就近上学的需要。农村小学13年级学生原则上不寄宿,就近走读上学;小学高年级学生以走读为主,确有需要的可以寄宿;初中学生根据实际可以走读或寄宿。原则上每个乡镇都应设置初中,人口相对集中的村寨要设置村小学或教学点,人口稀少、地处偏远、交通不便的地方应保留或设置教学点”。

《湖南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》第十五条规定,“县级人民政府应当加强农村学校建设,根据需要合理设置教学点;对距离学校较远的学生,应当提供寄宿或者交通便利。”

按照上述国家和省有关规定,设区的市、县(市、区)人民政府结合本地实际,科学确定农村中小学校布局,合理设置教学点或者设置寄宿制学校。

二、设区的市、县(市、区)人民政府应当合理布局农村幼儿园,完善乡镇、村学前教育网络。针对农村学前教育方面,《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔201041号)规定,“乡镇和大村独立建园,小村设分园或联合办园,人口分散地区举办流动幼儿园、季节班等,配备专职巡回指导教师,逐步完善县、乡、村学前教育网络”。

《湖南省人民政府关于加快学前教育发展的意见》(湘政发〔201117号)规定,“农村以乡镇为区域建设合格标准的中心幼儿园,以村为区域建设简易标准幼儿园,居住分散的村或村民小组,应按有关标准设立幼儿教育点、流动幼儿园、季节班等,或建设合格标准的联村幼儿园。”

 第八条【公开公示】中小学校、幼儿园布局专项规划在报送批准前,规划部门应当依法将规划编制的依据、规划文本的主要内容和主要图纸等予以公示,公示时间不得少于三十日。

组织编制中小学校、幼儿园布局专项规划应当采取座谈会、论证会或者听证会等方式听取公众意见,对公众提出的合理意见,应当予以采纳,并在报送批准的材料中附具意见采纳情况及理由。

中小学校、幼儿园布局专项规划自批准后二十日内应当向社会公布,公布的内容应当包括规划批准文件、规划文本的主要内容和主要图纸。

  【释义】本条是关于中小学校、幼儿园布局专项规划进行公示、听取公众意见并依法公布的具体规定。

  一、关于中小学校、幼儿园布局专项规划进行公示、听取公众意见的规定。

  l、城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一,也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能的重要依据。但是在实践中,有的地方在制定城乡规划和实施城乡规划过程中,缺乏充分的专家论证和广泛的社会参与,规划的科学性和严肃性存在不足。城乡规划作为相当长时期内某一个城镇或者乡村建设和发展的指导,确定了特定地域的使用用途及使用规模,对公众的既有利益与未来预期都将产生极大的影响。因此在规划编制过程中,有必要扩大社会公众参与,构建社会公众参与城乡规划制定的制度性保障机制。中小学校、幼儿园布局专项规划作为城乡规划体系中的一个组成部分,承载着城市少年、儿童入学、入园的公共服务职能,与每一个家庭息息相关,提高社会公众参与度颇有必要。

  2、社会公众参与的前提是组织编制机关应当将规划编制的依据、规划文本的主要内容和主要图纸予以公示,以供专家和社会公众研究,提出意见。为防止组织编制机关走过场,确保社会公众的充分参与,本法明确规定了不得少于30日的公示期。组织编制机关在具体工作过程中,应当设置长于30日的公示期,但不是越长越好,应当在效率与确保公众参与二者间寻求平衡。

3、社会公众参与的形式是组织编制机关在报送审批前组织专家论证会、座谈会、听证会或其他形式听取专家和公众意见。专家论证会、听证会可以针对中小学校、幼儿园布局专项规划草案整体,也可以针对某一重点或难点问题。其他的形式包括座谈会、调查问卷、向社会公开征求意见等。总之,任何形式的征求意见所要达到的目的是社会公众与专家的充分参与,保障各种利益群体能够在对其既有利益与未来预期有影响的规划制定过程中发表意见。这既是为了保证规划制定的民主性,也是为了真正实现规划制定的科学性。

4、本条规定组织编制机关应当在报送审批的材料中附具专家和公众的意见,并对规划草案采纳意见情况及理由进行说明。这样规定可以保证有关人民政府能够在审批时充分考虑社会公众意见,从多个角度了解规划草案,更好地把握规划草案的可行性,得出较为科学的批复意见。

二、关于中小学校、幼儿园布局专项规划进行公布的规定。

  中小学校、幼儿园布局专项规划关系着教育事业的发展,关系着广人人民群众的切身利益。为了提高政府工作的透明度,促进依法行政,保证规划的顺利实施,提高公众的规划意识、参与意识和知法守法的自觉性,便于公众对规划进行监督,必须及时将依法批准的中小学校、幼儿园布局专项规划予以公布。本条对中小学校、幼儿园布局专项规划公布机关、公布时限作了规定:

1.中小学校、幼儿园布局专项规划的公布机关。该专项规划经依法批准后,有权公布的机关是组织编制机关。具体而言,市级中小学校、幼儿园布局专项规划由市人民政府规划或者教育部门进行公布,县级中小学校、幼儿园布局专项规划由县人民政府规划或者教育部门进行公布。

2.中小学校、幼儿园布局专项规划的公布时限。经依法批准的专项规划,规划组织编制机关应当自批准后二十日内向社会公布,公布的内容应当包括规划批准文件、规划文本的主要内容和主要图纸,以利于公民、法人和其他组织尽早获得有关规划的信息,并按照规划从事建设活动。

第九条【纳入控制性详细规划】设区的市、县(市)人民政府规划部门应当将中小学校、幼儿园布局专项规划内容纳入控制性详细规划,控制性详细规划应当在空间上落实中小学校、幼儿园建设用地。控制性详细规划涉及需要预留中小学校、幼儿园建设用地的,报同级人民政府审批前,应当书面征求教育部门的意见。

镇规划、乡规划应当达到控制性详细规划的深度,对辖区内中小学校、幼儿园进行合理布点。

【释义】本条是关于将中小学校、幼儿园布局专项规划内容纳入控制性详细规划以及镇规划、乡规划应当达到控制性详细规划深度的规定。

一、设区的市、县(市)人民政府规划部门在编制控制性详细规划时,应当在空间上落实中小学校、幼儿园布局专项规划所需的建设用地。

专项规划是指城乡规划主管部门为实施城市总体规划的需要,在城市规划区范围内分区域研究深化、对总体规划有关内容进行细化落实、对有关专业规划、重大建设项目和实施时序进行综合统筹而编制的规划,是总体规划在特定领域的细化,也是政府指导该领域发展以及审批、核准重大项目,安排政府投资和财政支出预算,制定特定领域相关政策的依据。中小学校、幼儿园专项规划的内容一般包括:各类学校的规划原则、发展规模、设施体系布局、用地空间安排、实施时序等。编制深度应达到空间落地和规划管理的要求。

控制性详细规划主要是要确定建设地区的土地使用性质和使用强制性控制指标,道路和工程管线控制性位置以及空间环境控制的规划要求,它是城市规划实施管理的最直接法律依据,是国有土地使用权出让、开发和建设管理的法定前置条件。具体内容应当包括:确定规划范围内不同使用性质用地的界限,确定各类用地内适宜建设、不适宜建设或者有条件地允许建设的建筑类型;确定各地块建筑高度、建筑密度、容积率、绿地率等控制指标,确定公共设施配套要求、交通出入口方位、停车泊位、建筑后退红线距离等要求;提出各地块的建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则;根据交通需求分析,确定地块出入口位置、停车泊位、公共交通场站用地范围和站点位置、步行交通以及其他交通设施;规定各级道路的红线、断面、交叉口形式及渠化措施、控制点坐标和标高;根据规划建设容量,确定市政工程管线位置、管径和工程设施的用地界线,进行管线综合,确定地下空间开发利用具体要求;制定相应的土地使用与建筑管理规定。

关于中小学校、幼儿园布局专项规划与控制性详细规划的关系,可以形象地将其比喻为条条与块块的关系。中小学校、幼儿园布局专项规划是在城市总体规划的基础上,专门就中小学校、幼儿园布局方面作出的规划,将整个城市分布成条条状。根据《城市、镇控制性详细规划编制审批办法》的有关规定,编制大城市和特大城市的控制性详细规划,可以根据本地实际情况,将建设地区划分为若干块规划控制单元,组织编制单元规划。划定规划控制单元主要为科学合理确定控制性详细规划管理单元边界和规模,以保证单元功能和空间相对完整,强化控制性详细规划和专项规划的衔接,在空间上落实专项规划的建设用地要求。

二、涉及需要预留中小学校、幼儿园建设用地的,应当书面征求教育部门意见。目前我省城市建设发展过程中,常常出现为满足适龄儿童上学的需求,急需建设中小学校、幼儿园时,却无地可建或者随意将控制性详细规划中的中小学校、幼儿园预留建设用地进行调整,为有效解决这个问题,特别增加了该款规定。设区的市、县(市)人民政府规划部门编制的控制性详细规划中涉及到将来居住人口发展变化可能需要建设中小学校、幼儿园的,为了使该建设用地预留与中小学校、幼儿园专项规划相衔接,提高控制性详细规划的科学性和可操作性,规划部门应当书面征求教育部门的意见后,才能报同级人民政府审批。

三、镇、乡规划应当达到控制性详细规划的深度,对辖区内中小学校、幼儿园进行合理布点。

根据城乡规划法和我省城乡规划法实施办法的有关规定,结合本《条例》第四条的内容,考虑我省乡镇的人口状况、地域面积、财政状况等现实情况和实际需要,乡镇一般只编制镇规划、乡规划,不再编制专项规划、控制性详细规划。因此,在镇规划、乡规划编制的过程中,应当达到控制性详细规划的深度,确定本辖区内中小学校、幼儿园建设用地性质和使用强度的控制指标、控制性位置以及空间环境控制的规划要求,对中小学校、幼儿园进行合理布点。

第十条【学校选址】在中小学校、幼儿园周边一定范围内进行规划建设活动,应当遵守下列规定:

(一)周边一千米范围内,不得新建殡仪馆、污水处理厂、垃圾填埋场;

(二)周边五百米范围内,不得新建看守所、强制戒毒所、监狱等羁押场所;

(三)周边三百米范围内,不得新建车站、码头、集贸市场等嘈杂场所;

(四)不得进行其他可能影响中小学校、幼儿园教学秩序和安全的规划建设活动。

高压电线、长输天然气管道、输油管道或者市政道路等不得穿越或者跨越中小学校、幼儿园;易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品生产、经营、储存、使用场所或者设施与中小学校、幼儿园的间隔距离应当符合国家和省有关规定。

在中小学校、幼儿园周边二百米范围内,不得设立互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏室、桌球室、歌舞厅等影响正常教学秩序和青少年身心健康的经营性场所。

【释义】本条是关于中小学校、幼儿园周边规划建设的具体规定。

在省人大常委会三次审议过程中,中小学校、幼儿园周边规划建设的安全距离一直是本次立法的焦点和难点问题,常委会组成人员围绕着是否进行规范、如何进行规范的必要性、可行性、适当性等问题进行了充分、认真的讨论,最后,大部分常委会组成人员认为,为保障中小学校、幼儿园教育教学秩序和青少年身心健康,更好地保护国家和民族的未来,根据国家有关法律、行政法规的规定,结合相关政策文件精神,有必要进一步严格规范学校周边一定范围内不得进行开发建设的事项和距离。

一、关于中小学校、幼儿园周边新建有关设施的距离要求。《中华人民共和国义务教育法》第二十三条规定,各级人民政府及其有关部门依法维护学校周边秩序,保护学生、教师、学校的合法权益,为学校提供安全保障。《城市普通中小学校校舍建设标准》(建标〔2002102号)第九条“二、学校不应与集贸市场、公共娱乐场所、医院传染病房、太平间、公安看守所等不利于学生学习和身心健康,以及危及学生安全的场所毗邻。”《中小学校设计规范》(GB 500992011):4.1.3中小学校建设应远离殡仪馆、医院的太平间、传染病院等建筑。”综合考虑国家相关法律、政策文件的要求,使国家的大政方针在湖南得到有效的贯彻实施,确保学校正常的教学秩序不受周边环境的影响,本条在上位法的基础上,结合湖南实际,明确了中小学校、幼儿园周边一定范围内不得进行开发建设的事项和安全距离。

二、关于中小学校、幼儿园周边危险设施的规划建设要求。为保障中小学校、幼儿园学生的安全,从国家到我省各级政府都尤为重视,出台了一系列法律法规、政策,例如,住房和城乡建设部、国家质量监督检验检疫总局于2010年联合发布了《中小学校设计规范》(GB 500992011),该规范作为中小学校设计方面的国家标准,对学校周边危险设施做了明确规定:“高压电线、长输天然气管道、输油管道严禁穿越或者跨越学校校园;当在学校周边敷设时,安全防护距离及防护措施应符合相关规定。”教育部在《幼儿园工作规程》中要求“幼儿园不得设置在污染区和危险区”。《城市普通中小学校校舍建设标准》(建标〔2002102号):“架空高压输电线、高压电缆及通航河道等不得穿越校区。”因此,本条规定,高压电线、长输天然气管道、输油管道或者市政道路等不得穿越或者跨越中小学校、幼儿园。

此外,本条还规定,易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品生产、经营、储存、使用场所或者设施与中小学校、幼儿园的间隔距离应当符合国家和省有关规定。这里的“国家和省有关规定”主要包括《中小学校设计规范》和《建筑设计防火规范》(GB 50016)的有关规定。

三、关于中小学校、幼儿园周边娱乐经营性场所的距离要求。《娱乐场所管理条例》规定,娱乐场所不得设在学校周围。在《湖南省实施〈中华人民共和国预防未成年人犯罪法〉办法》中也明确规定:在中小学校、幼儿园周围200米范围内禁止开办互联网上网服务营业场所、营业性歌舞厅、营业性电子游戏场所以及其他未成年人不宜进入的场所。据此,本条在上位法的基础上,结合我省互联网上网服务营业场所的管理实际情况,明确规定,在中小学校、幼儿园周边二百米范围内,不得设立互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏室、桌球室、歌舞厅等影响正常教学秩序和青少年身心健康的经营性场所。

第十一条 【规划预留建设用地保护】任何单位和个人不得擅自改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途,不得侵占其界线范围内的土地。因国家重点工程建设、城市基础设施建设确需改变的,应当经依法批准,并安排不少于原中小学校、幼儿园建设用地有效面积的土地予以置换;置换的土地应当符合国家和省规定的服务半径、选址要求。

任何单位和个人不得在规划预留的中小学校、幼儿园建设用地上兴建与教育无关的建筑物、构筑物或者其他设施。

【释义】 本条是关于有关单位和个人对规划预留建设用地保护应承担的责任规定。

一、不得擅自改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途,不得侵占其界线范围内的土地。规划预留教育建设用地的目的在于满足行政区域内经济社会文化的整体协同发展。由于过度追求经济建设的发展,有意无意纵容商业活动对利益追求的最大化,更由于欠缺专门的地方性法规的制约,我省不少地方出现中小学校、幼儿园规划被随意变更,建设用地得不到保证的情况,一些学校建校规模被压缩、教育资源被侵占的问题也不同程度地存在,导致一些学校设置不尽合理,影响学生就近入学,增加了学生上下学交通风险及争抢生源的不正当竞争行为的发生。因此,任何单位和个人不得擅自改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途,不得侵占其界线范围内的土地,以保证中小学校、幼儿园的统一规划和建设需要,满足人民群众不断增长的对教育资源均衡发展的需求。

二、确因公共利益需要改变用途的,应经依法批准,并安排不少于原建设用地有效面积的土地予以置换,且置换的土地应当符合国家和省规定的要求。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条规定,“有下列情形之一的,组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划:(一)上级人民政府制定的城乡规划发生变更,提出修改规划要求的;(二)行政区划调整确需修改规划的;(三)因国务院批准重大建设工程确需修改规划的;(四)经评估确需修改规划的;(五)城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前,组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结,并向原审批机关报告;修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的,应当先向原审批机关提出专题报告,经同意后,方可编制修改方案。修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划,应当依照该法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。”规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途不得擅自变更,确因国家重点工程建设、城市基础设施建设等公共利益需要改变用途的,应当依法依规履行批准手续,即按照《条例》第四条的规定,设区的市、县(市)人民政府的规划部门会同教育部门组织编制中小学校、幼儿园布局变更规划,报请本级人民政府批准后报同级人民代表大会常务委员会备案,同时,规划变更部门须安排不少于原中小学校、幼儿园建设用地有效面积的土地予以置换,且置换的土地应当符合国家和省规定的服务半径、选址等要求方可改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途。需要特别说明的是,本条规定可以改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途的特殊情形,仅限于国家重点工程建设、城市基础设施建设等两种公共利益,与《国有土地上房屋征收与补偿条例》中界定的公共利益内涵有所不同,进一步进行了限制,其目的在于强调中小学校、幼儿园规划不得随意改变。

本《条例》作为专项规划的特别规定对改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途设置了刚性程序标准,无疑有利于教育建设用地的规划保障。

三、不得在规划预留的中小学校、幼儿园建设用地上兴建与教育无关的建筑物、构筑物或者其他设施。由于规划预留中小学校、幼儿园建设用地只能用于教育。因此,任何单位和个人不得在规划预留的中小学校、幼儿园建设用地上兴建与教育无关的建筑物、构筑物或者其他设施,防止拖延、影响教育用地的正常建设,避免增加不必要的障碍。

第十二条 【政府的建设主体责任】设区的市、县(市、区)人民政府应当根据中小学校、幼儿园布局专项规划和控制性详细规划,有计划地建设中小学校、幼儿园,确保本行政区域内适龄儿童、少年按标准班额就近入园、入学。

支持鼓励社会力量投资建设中小学校、幼儿园。

【释义】 本条是关于政府应承担的建设主体责任以及鼓励社会力量投资办学办园的规定。

一、设区的市以及县(市、区)人民政府应当根据规划,有计划地建设中小学校、幼儿园,确保本行政区域内适龄儿童、少年按标准班额就近入园、入学。我省城镇化进程和城乡一体化建设的加快,促使人口出现大规模的快速流动,广大群众对教育资源的均衡发展提出了越来越强烈的要求。《湖南省实施<中华人民共和国义务教育法>办法》规定:“县级人民政府应当举办学校,为本行政区域内适龄儿童、少年提供足够的公办义务教育学位。现有义务教育学位不足的,县级人民政府应当及时新建或者扩建、改建学校。”设区的市、县(市、区)人民政府应当审时度势,按照规划有计划地建设中小学校、幼儿园,以确保本行政区域内适龄儿童、少年按标准班额就近入园、入学。《湖南省义务教育学校办学标准》第六条规定,“学校占地面积应满足必要的教学场地及附属设施、体育场地、绿化用地的需要。原则上学校最大规模不超过45个班,小学每班45人,初中每班50人。”

二、支持鼓励社会力量投资建设中小学校、幼儿园。鼓励多元化社会办学是促进我国教育事业的重要途径。《中华人民共和国民办教育促进法》第三条规定,“民办教育事业属于公益性事业,是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔201041号)规定,“鼓励社会力量以多种形式举办幼儿园。通过保证合理用地、减免税费等方式,支持社会力量办园。积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展。”

第十三条 【年度建设计划及资金保障】设区的市、县(市、区)人民政府教育部门应当会同发展和改革、财政等部门,根据入学需求,按照中小学校、幼儿园布局专项规划,提出中小学校、幼儿园年度建设计划,报请本级人民政府列入政府投资计划。财政部门应当将中小学校、幼儿园建设资金列入预算,保障资金投入。

任何单位和个人不得侵占、截留或者挪用中小学校、幼儿园建设资金。

【释义】 本条是关于中小学校、幼儿园年度建设计划的实施及资金保障职责的规定。

一、政府教育部门应当会同有关部门,按照中小学校、幼儿园布局专项规划,提出年度建设计划并报请本级人民政府列入政府投资计划。财政部门应当将其列入预算,保障资金投入。教育行政部门是行政区域内中小学校、幼儿园布局专项规划的具体实施执行部门,《条例》规定:“设区的市、县(市、区)人民政府教育部门应当会同发展和改革、财政等部门,根据入学需求和专项规划,提出年度建设计划并报本级人民政府列入政府投资计划”。政府财政部门是教育专项规划实施的资金保障者,应当按照本级政府投资计划,及时、足额将中小学校、幼儿园建设资金列入预算,保障资金投入。《中华人民共和国义务教育法》第二条规定,“国家实行九年义务教育制度。义务教育是国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育,是国家必须予以保障的公益性事业。实施义务教育,不收学费、杂费。国家建立义务教育经费保障机制,保证义务教育制度实施”。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔201041号)规定,“财政部门要加大投入,制定支持学前教育的优惠政策。”

二、不得侵占、截留或者挪用中小学校、幼儿园建设资金。中小学校、幼儿园建设资金必须专款专用,以保证教育专项规划的及时、顺利实施。侵占、截留或者挪用中小学校、幼儿园建设资金属于违法行为,严重的将构成刑事犯罪。《中华人民共和国刑法》第三百八十二条对贪污罪进行了规定:“国家工作人员利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的,是贪污罪。受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员,利用职务上的便利,侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的,以贪污论。与前两款所列人员勾结,伙同贪污的,以共犯论处。”《中华人民共和国刑法》第三百八十三条规定了对贪污犯罪的处罚:“对犯贪污罪的,根据情节轻重,分别依照下列规定处罚:(一)贪污数额较大或者有其他较重情节的,处三年以下有期徒刑或者拘役,并处罚金。(二)贪污数额巨大或者有其他严重情节的,处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金或者没收财产。(三)贪污数额特别巨大或者有其他特别严重情节的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑,并处罚金或者没收财产;数额特别巨大,并使国家和人民利益遭受特别重大损失的,处无期徒刑或者死刑,并处没收财产。对多次贪污未经处理的,按照累计贪污数额处罚。犯第一款罪,在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃,避免、减少损害结果的发生,有第一项规定情形的,可以从轻、减轻或者免除处罚;有第二项、第三项规定情形的,可以从轻处罚。犯第一款罪,有第三项规定情形被判处死刑缓期执行的,人民法院根据犯罪情节等情况可以同时决定在其死刑缓期执行二年期满依法减为无期徒刑后,终身监禁,不得减刑、假释。”《中华人民共和国刑法》第三百八十四条对挪用公款罪及其处罚进行了规定:“国家工作人员利用职务上的便利,挪用公款归个人使用,进行非法活动的,或者挪用公款数额较大、进行营利活动的,或者挪用公款数额较大、超过三个月未还的,是挪用公款罪,处五年以下有期徒刑或者拘役;情节严重的,处五年以上有期徒刑。挪用公款数额巨大不退还的,处十年以上有期徒刑或者无期徒刑。挪用用于救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物归个人使用的,从重处罚。”

第十四条 【建设项目手续办理】设区的市、县(市、区)人民政府发展和改革、规划、住房和城乡建设、人民防空等部门应当为列入年度建设计划的中小学校、幼儿园建设项目及时办理相关手续,国土资源部门应当优先供地。

【释义】本条是关于中小学校、幼儿园建设项目手续办理的规定。

中小学校、幼儿园建设项目列入年度建设计划后,政府有关部门应当及时办理相关手续,确保建设项目按时完成,保障适龄儿童入学、入园。

教育主管部门提出学校建设立项申请后,发展和改革部门应当根据有关规定,完成建设项目审批事项,并在审核文件、税费缴纳等情况后,及时办理完成有关工作。规划主管部门应当及时出具建设工程规划用地许可。人防主管部门应当及时对修建防空地下室的建设项目做好审查批准。国土资源主管部门应当优先供地,并在项目用地预审等环节,及时做好相关工作。同时,在办理建设项目相关手续中,如消防部门对施工图的审查、负责地震管理工作的部门对抗震设防的审查、水行政主管部门对取水的许可等,相关部门都应当支持中小学校、幼儿园项目建设,依法及时履行好工作职责,确保国家优先发展教育战略的落实。

第十五条 【建设用地及富余资产管理】公办中小学校、幼儿园及非营利性民办中小学校、幼儿园建设用地采取划拨方式供地。

农村中小学校、幼儿园建设用地经依法批准,可以使用集体建设用地。

中小学校布局调整后的富余教育资产应当优先改建幼儿园或者置换资产用于教育,不得擅自挪作他用。

【释义】本条是关于中小学校、幼儿园建设用地性质、供地方式及富余教育资产管理的规定。

一、公办中小学校、幼儿园及非营利性民办中小学校、幼儿园建设用地采取划拨方式供地。依法预留和保护教育用地,按计划及时建设好中小学校、幼儿园,才能保障适龄少年儿童就近入学、入园。国土资源部《划拨用地目录》(国土资源部2001年令第9号)明确规定,“中小学校、幼儿园用地为非营利性教育设施用地,属公益事业用地。”《土地管理法》、《城市房地产管理法》规定对公益性用地实行划拨。

《中华人民共和国土地管理法》第54条规定:“建设单位使用国有土地,应当以出让等有偿使用方式取得;但是,下列建设用地,经县级以上人民政府依法批准,可以以划拨方式取得:(1)国家机关用地和军事用地;(2)城市基础设施用地和公益事业用地;(3)国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地;(4)法律、行政法规规定的其他用地。”其中,非营利性教育设施用地包括:(1)学校教学、办公、实验、科研及校内文化体育设施。(2)高等、中等、职业学校的学生宿舍、食堂、教学实习及训练基地。(3)托儿所、幼儿园的教学、办公、园内活动场地。”

《划拨用地目录》(国土资源部9号令)规定:“符合本目录的建设用地项目,由建设单位提出申请,经有批准权的人民政府批准,方可以划拨方式提供土地使用权。对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目,可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的,非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目,应当以有偿方式提供土地使用权。”

为避免教育用地流失、转让和被侵占,教育用地不宜规定为有偿使用,也不能以租赁、出让方式提供国有建设用地使用权。划拨为教育用地的土地,只能用于教育公益事业,不得改变其土地使用性质。

二、农村中小学校、幼儿园建设用地经依法批准,可以使用集体建设用地。根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定,“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”农村中小学校、幼儿园建设用地经依法批准,可以使用集体建设用地。

三、中小学校布局调整后的富余教育资产应当优先改建幼儿园或者置换资产用于教育,不得擅自挪作他用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020)》要求,“积极发展学前教育,把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划。建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制。大力发展公办幼儿园,积极扶持民办幼儿园。重点发展农村学前教育,努力提高农村学前教育普及程度。着力保证留守儿童入园。采取多种形式扩大农村学前教育资源,改扩建、新建幼儿园,充分利用中小学布局调整富余的校舍和教师举办幼儿园()。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见国发〔201041号》指出,“多种形式扩大学前教育资源。大力发展公办幼儿园,提供‘广覆盖、保基本’的学前教育公共服务。加大政府投入,新建、改建、扩建一批安全、适用的幼儿园。中小学布局调整后的富余教育资源和其他富余公共资源,优先改建成幼儿园。”此外。《中共湖南省委、湖南省人民政府关于建设教育强省的决定》(湘发〔200718号):“加快发展学前三年教育,城市以社区为依托创办幼儿园,农村利用中小学布局调整后闲置的教育资源,积极发展乡镇和村级幼儿园。”

第十六条 【委托建设】设区的市、县(市、区)人民政府委托开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园的,应当签订委托合同,约定双方的权利义务。中小学校、幼儿园应当与主体工程同步设计、同步施工、同步验收交付使用。开发建设单位未按照约定配套建设中小学校、幼儿园的,应当依法承担违约责任,有关人民政府应当将其录入不诚信企业名单。

设区的市、县(市、区)人民政府有关部门应当将委托建设的中小学校、幼儿园作为配套设施纳入建设用地规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分,并在国有土地使用权招标、拍卖公告中明示其建设规模、标准要求、产权归属及移交、违约责任等主要事项。

【释义】本条是关于委托开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园的规定。

一、明确政府在中小学校、幼儿园建设工作中的主体责任, 人民政府委托开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园的,应当签订委托合同,约定双方的权利义务。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔201041号)、《湖南省人民政府关于加快学前教育发展的意见》(湘政发〔201117号)要求,城镇小区配套幼儿园作为公共教育资源由当地政府统筹安排,举办公办幼儿园或委托办成普惠性民办幼儿园,明确了政府在中小学校、幼儿园建设工作中的主体责任。近年来,随着城镇化的推进,大型住宅区越来越多,导致各地城区入学、入园压力激增,而地方政府现有财力有限,难以支撑大规模的配套中小学校和幼儿园建设。因此,本条规定,对住宅区配套中小学校、幼儿园由人民政府委托房地产开发建设单位建设的,双方应签订委托合同,约定双方的权利义务,遵守《中华人民共和国合同法》及《中华人民共和国民法通则》的有关规定。

二、人民政府有关部门应当将委托建设的中小学校、幼儿园作为配套设施纳入建设用地规划条件,作为国有土地使用权出让合同的组成部分。《城市房地产开发经营管理条例》第十二条规定:“房地产开发用地应当以出让方式取得;但是,法律和国务院规定可以采用划拨方式的除外。土地使用权出让或者划拨前,县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门和房地产开发主管部门应当对下列事项提出书面意见,作为土地使用权出让或者划拨的依据之一:(1)房地产开发项目的性质、规模和开发期限;(2)城市规划设计条件;(3)基础设施和公共设施的建设要求;(4)基础设施建成后的产权界定;(5)项目拆迁补偿、安置要求。”

预先将委托建设的中小学校、幼儿园作为配套设施纳入建设用地规划条件,对学校建设用地实行划拨,并在土地出让合同中予以明确,实质上将开发商的配建学校义务分解到土地成本中,由开发商自主决定是否拿地建设,符合《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求,开发、利用、经营土地”的规定,也符合契约自由精神和意思自治原则,能有效解决大型住宅区配套中小学校、幼儿园建设难的问题。需要说明的是,《条例》没有强制性要求开发建设单位出资建设,但明确了“城乡规划主管部门应当在建设用地规划条件书中列明,国土资源主管部门应当在国有土地使用权出让公告中明示”。

三、配套建设时,应在国有土地使用权招标、拍卖公告中明示其建设规模、标准要求、产权归属及移交、违约责任等主要事项。长期以来在新区建设和旧区改造时,受限于原有单元规划或新建单元内的经济利益和开发成本,教育用地难以被保证,使得新、老城区开发建设后教育资源不配套,学校等公共配套设施缺乏。同时,由于部分地方政府没有严格控制教育配套要求,如在土地出让时未事先告知土地竞拍单位,造成土地摘牌后开发商不愿意在出让地中规划配建学校等现象。因此,配套建设学校的规模、标准、资产权属、配建单位等事项需要明确规定,以确保学校配建和城镇化发展相一致。

本《条例》规定,在土地使用权招标、拍卖公告中明示配套建设规模、标准要求,以及学校的产权归属及移交、违约责任等主要事项,有利于处理出让土地的人民政府与开发建设单位在配建中的关系,明晰和规范双方的权利和义务。

《城市居住区规划设计规范》(GB 5018093)明确了城市居住区配建中小学校、幼儿园的标准;其6.0.1条规定“居住区公共服务设施(也称配套公建),应包括:教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理及其它八类设施”;6.0.2 条规定“居住区配套公建的配建水平,必须与居住人口规模相对应。并应与住宅同步规划、同步建设和同时投入使用。”《城市房地产开发经营管理条例》也规定,房地产开发项目应当统筹安排配套基础设施。本《条例》第六条规定城区学校规划配套标准,第七条规定了农村学校布局要求。

四、中小学校、幼儿园配建,明确委托开发建设的“三同步原则”,即“同步设计、同步施工、同步验收交付使用”。为了使配建学校及时建设、及时投入使用,明确规定“三同步原则”,以保证大型住宅小区在交付使用时,业主子女“有学上”,防止出现教育配建滞后或无法交付等现象的出现。《中华人民共和国义务教育法》第十五条规定,“新建居民区需要设置学校的,应当与居民区的建设同步进行。”《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》(国发〔201041号)规定,“城镇小区没有配套幼儿园的,应根据居住区规划和居住人口规模,按照国家有关规定配套建设幼儿园。新建小区配套幼儿园要与小区同步规划、同步建设、同步交付使用。建设用地按国家有关规定予以保障。未按规定安排配套幼儿园建设的小区规划不予审批。”《中共湖南省委、湖南省人民政府关于进一步推进义务教育均衡发展的意见》(湘发〔201015号)规定,“建设城镇居民小区,应根据需要,按照城乡规划、义务教育学校设置规划的要求,同步设计、同步建设、同步投入使用相应规模的学校。”

五、开发建设单位未按照约定配套建设中小学校、幼儿园的,应当依法承担违约责任,有关人民政府应当将其录入不诚信企业名单。实践中,如长沙市立法明确了城市学校的规划、建设和管理,使城市学校建设逐步纳入规范化、法制化轨道。但在实际执行中,仍存在不少房地产开发企业不按规划配建教育设施、规划难以执行等问题。因此,政府要加强全方位管控,严把国土出让、规划审批、竣工验收、权属登记各个关口,确保配建学校与建设项目首期工程同步建成并交付使用,保障配建学校产权移交工作顺利进行。

为促使开发建设单位做到主体工程开发与配套学校建设同步设计实施,同步验收投入使用,保障规划的配套教育设施能够及时实施,本《条例》规定,对于开发建设未按约履行义务的,应当依法承担违约责任,有关人民政府应当将其录入不诚信企业名单。

第十七条 【建设质量和安全要求】中小学校、幼儿园建设应当执行国家质量安全有关法律法规和工程建设标准,充分考虑教育教学和儿童、少年使用特点,并符合下列要求:

(一)按照地震动参数区划图规定的当地基本烈度提高一度或者经审定的地震安全性评价报告进行抗震设防;

(二)规划建设与办学规模相适应的避难场所。

【释义】本条是关于中小学校、幼儿园建设质量和安全要求的规定。

一、强调中小学校、幼儿园建设应当严格执行国家质量安全有关法律法规和工程建设标准。中小学校、幼儿园建设应当充分考虑教育教学和儿童、少年使用特点,一是要按照地震动参数区划图规定的当地基本烈度提高一度或者经审定的地震安全性评价报告进行抗震设防,抗震设防标准一定要高于当地基本抗震设防标准;二是要规划建设与办学规模相适应的避难场所。应急避难场所,是指城市中居民区附近的公园、绿地、广场等空旷安全地带,一旦突发大的灾害时,群众能及时向这些地方转移,能在灾害发生后一段时期内,躲避由灾害带来的直接或间接伤害,并能保障基本生活。中小学校、幼儿园人口密集,空间窄小,如果缺少必要的避难场所,强地震等灾害所造成的生命损失将是惨重的。

二、中小学校、幼儿园建设质量和安全要求应符合以下有关规定:1)《城市普通中小学校校舍建设标准》(建标〔2002102)校舍主要建筑标准第十五条规定,“城市普通中小学校的建筑标准,必须贯彻安全、适用、经济、美观的原则,应根据各地经济条件、学校使用功能和城市建设规划要求确定,并要因地制宜,充分利用地方建筑材料。校舍应精心设计、精心施工,建造符合办学要求和适合青少年生理、心理特点的校舍。第十九条 建筑结构。易发生地震、台风等自然灾害的地区,应按当地的地震裂度、抗风或抗洪要求进行设防。建筑材料和建筑构件的品种、规格、型号、标号、质量等必须符合设计要求”。(2)《建筑工程抗震设防分类标准》(GB502232008)规定,“教育建筑中,幼儿园、小学、中学的教学用房以及学生宿舍和食堂,抗震设防类别应不低于重点设防类。”同时,《农村普通中小学建设标准》(建标1092008)、《城市幼儿园建筑面积定额(试行)》(〔88〕教基字108号)等文件中均有明确规定。

第十八条 【国家机关和工作人员的法律责任】县级以上人民政府及其有关部门有下列行为之一的,由上级人民政府或者本级人民政府责令限期改正,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)不按照本《条例》规定组织编制和审批中小学校、幼儿园布局专项规划的;

(二)未经原审批机关批准,擅自变更中小学校、幼儿园布局专项规划的;

(三)不按照中小学校、幼儿园布局专项规划预留中小学校、幼儿园建设用地的;

(四)擅自改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途或者侵占其界线范围内的土地的;

(五)不按照本《条例》规定制定和执行中小学校、幼儿园年度建设计划的;

(六)擅自将中小学校布局调整后的富余教育资产挪作他用的;

(七)在委托开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园过程中失职、渎职的;

(八)违反本《条例》规定的其他行为。

【释义】 本条是关于国家机关和工作人员的法律责任的规定。

一、责任形式。

法律责任的承担形式因责任主体不同而有别。

1、县级以上人民政府及其有关部门的责任。对违法的县级以上人民政府及其有关部门,可以由本级人民政府、上级人民政府或者有关部门责令限期改正。所谓责令限期改正,是指上级行政机关或者有关部门责令其停止和纠正违法行为,以恢复原状。

2、直接负责的主管人员和其他直接责任人员的责任。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,由本级人民政府、上级人民政府或者有关部门依法给予处分。所谓直接负责主管人员,是指负有领导责任或者指挥责任的人员,如行政机关的正职领导等;其他直接责任人员则是指具体实施的人员。这里的行政处分,包括警告、记过、记大过、降级、撤职和开除6种。构成犯罪的,依法追究刑事责任。这里的犯罪,主要指刑法第397条规定的滥用职权罪和玩忽职守罪,单位不能构成本罪。

二、明确须追责的八种违法情形。

1、不按照本《条例》规定组织编制和审批中小学校、幼儿园布局专项规划的。这是对负责城乡规划的政府职能部门不按照本《条例》的规定进行中小学校、幼儿园布局规划的情形明确予以追责。

2、未经原审批机关批准,擅自变更中小学校、幼儿园布局专项规划的。这是对负责规划的政府职能部门擅自变更中小学校、幼儿园布局规划的情形明确予以追责,如果是建设单位擅自变更的,规划部门应加强监督,责令改正。

3、不按照中小学校、幼儿园布局专项规划预留中小学校、幼儿园建设用地的。这是对负责国土审批不按规划预留中小学校、幼儿园建设用地的情形明确予以追责。

4、擅自改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途或者侵占其界线范围内的土地的。这是对国土、住建部门设擅自改变规划预留的中小学校、幼儿园建设用地用途或者侵占其界线范围内的土地的情形予以明确追责。

5、不按照本《条例》规定制定和执行中小学校、幼儿园年度建设计划的。这是对县级以上人民政府及负有建设责任的部门未按本《条例》规定制定和执行中小学校、幼儿园年度建设计划的情形予以追责。

6、擅自将中小学校布局调整后的富余教育资产挪作他用的。这主要是对擅自挪用中小学校布局调整后的富余教育资产的情形予以追责,依法变更不属此情形。

7、在委托开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园过程中失职、渎职的。这是对规划、负有监督开发建设单位配套建设中小学校、幼儿园过程中失职、渎职的情形明确予以追责。

8、违反本《条例》规定的其他行为。这是兜底条款,只要县级以上人民政府及其有关部门在实施过程中没有遵守本《条例》相关规定,都属于应该追责的违法情形。

第十九条 【其他法律责任】违反本《条例》其他规定,依照有关法律法规应当给予处罚的,由相关部门依法给予处罚;给他人造成损害的,依法承担民事责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

【释义】 本条是关于违反本《条例》规定的其他违纪行为的法律责任的规定。

本《条例》第十八条对本《条例》的一些主要违法行为规定了法律责任。除此之外,中小学校、幼儿园规划建设还涉及义务教育、未成年人保护、建设工程质量等方面的工作,还有一些违反本《条例》的违法行为,如在中小学校、幼儿园周围二百米范围内,设立互联网上网服务营业场所、营业性电子游戏室、桌球室、歌舞厅等影响正常教学秩序和青少年身心健康的经营性场所;易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品生产、经营、储存、使用场所或者设施与中小学校、幼儿园的间隔距离不符合国家和省有关规定;中小学校、幼儿园建设不执行国家质量安全有关法律法规和工程建设标准等,本《条例》设定了禁止性规定,但没有具体法律责任,须按照有关法律、行政法规的规定处罚。此外,违反本《条例》,给他人造成损害的,还应根据《民法通则》和其他民事法律的规定承担民事责任。

第二十条 【实施时间】本《条例》自2016年7月1日起施行。

【释义】本条是对本《条例》的时间效力的规定。

一、关于本《条例》的生效时间。法律规范开始生效的时间通常根据法律的性质和实际需要来决定。一般有以下几种规定方式:一是在法律规范中没有明文规定生效的时间。但按照惯例自法律公布之日起生效,但这种方式随着法律调整的日益严格和规范已经不常用了。立法法第五十一条规定: “法律应当明确规定施行日期。”二是法律条文中不规定该法的时间效力范围而是由法律的制定机关另行发布专门文件规定开始生效的时间,这种方式在我国不常见,而在西方的一些国家的法律公布方式中常用。三是在法律条文中没有直接规定该法具体的生效日期,而是规定“该法自公布之日起开始施行”,但该法在何时公布,在我国根据宪法有关法律的公布由国家主席根据全国人大及常委会的决议发布主席令公布的规定,由国家主席发布主席令的日期来确定。以前我国制定的法律法规通常采用这种方式,但是这种方式不利于法律法规的宣传,缺少群众知悉理解法律及执法人员实施法律前的准备时间,所以这种规定方式在最近的立法中一般较少用了。四是直接在法律条文中直接规定具体的法律生效时间,通常是法律法规公布之后的一段时间之后才正式生效实施。本《条例》即采用了这种规定方式。本条规定“本《条例》自201671日起施行”。而本《条例》却是在2016330日经湖南省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过,在这里,通过日期和施行日期是不同的。施行的日期是通过之后的一段时间,也就是说该法规在通过之后并不立即生效,而是在一定的时间后正式生效。这一点是与人们通常认为的法律法规一旦通过就已经生效的观念是不同的。这样规定体现了我国立法技术的成熟。使该法在通过之后能够有一段时间在各个方面为法律的实施做好准备。在这段时间里,相关部门和单位应当为该法的实施做好以下准备工作:一是要做好相关的规范性文件、地方政府规章、设区的市制定的地方性法规的清理工作,发现与本《条例》的规定有抵触的,都要予以修改或废止。二是实施本《条例》的教育和规划建设部门要做好具体实施的工作,可以依据本《条例》的规定结合本地区或本部门的具体情况制定更为具体的配套规定。三是对本《条例》的实施做好培训和宣传工作,使参加中小学校、幼儿园规划建设工作的相关人员通过学习和培训能够更好的把握条例的法律精神,明确职权和责任,提高依法行政的法治意识,为本《条例》正式实施之后更好的开展中小学校、幼儿园规划建设工作创造良好的条件。到201671日本《条例》证式实施之后,本《条例》所调整的法律关系的各方主体都应该严格遵守义务教育法、规划法和本《条例》的有关规定。自觉维护法律的权威、履行法律的义务,否则将会依法承担相应的法律责任。

二、关于有无溯及力的问题。所谓法的溯及力,是指法律生效以后是否能适用于生效以前的行为和事件。如果适用,则表明该法具有溯及力,如果不适用则无溯及力。所以法的溯及力通常由叫做溯及既往的效力。在我国,法律法规一般是没有溯及力的,如果有溯及力,则应当在法律法规的条文中对此作出明文规定。依据这一基本法理,我们可以知道,在本《条例》中并没有溯及力问题的规定,这表明,本《条例》没有溯及力,即在本《条例》实施以前的有关中小学校、幼儿园规划建设的行为,依然按照条例实施以前的有关规定处理。


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